Антикоррупционные поправки: муниципальный уровень Поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон № 25-ФЗ

Изменениям, внесенным Федеральным законом от 22.12,2014 № 431-ФЗ«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде­рации по вопросам противодействия коррупции» (далее - Федеральный закон № 431-ФЗ), подверглись положения федеральных законов от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ), касающиеся статуса выборных должностных лиц местного само­управления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муници­пальных служащих. В новой редакции существовавший и ранее запрет на занятие предпринимательской деятельности звучит следующим образом: депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, муниципальному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огородни­ческого, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, уста­новленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Одновременно утратил силу запрет, распространяющийся на указанные лица, состоять членами органа управления коммерческой организации, поскольку указанный выше запрет в новой редакции поглощает его по объему.

Необходимость приведенного изменения определялась тем, что на практике иногда возникали вопросы относительно объема запрета лицам, замещающим муниципальные должности, и муниципальным служащим заниматься предпри­нимательской деятельностью. В частности, неясным было: распространяется ли этот запрет только на случаи осуществления ими индивидуальной предприни­мательской деятельности, либо также и на осуществление предприниматель­ской деятельности посредством учреждения различных хозяйственных обществ и других предпринимательских структур.

Связано это было с тем, что согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), предпринимательской является самостоятельная, осуществля­емая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицам, зарегистрированным в этом качестве в установ­ленном законом порядке. При этом ст. 18 ГК РФ, устанавливающая содержание правоспособности граждан, отдельно перечисляет права граждан заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью и создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими граж­данами и юридическими лицами. Таким образом, толкование ст. 2 во взаимос­вязи со ст. 18 ГК РФ приводило к выводу, что законодатель, определяя понятие предпринимательской деятельности, имел в виду только индивидуальную пред­принимательскую деятельность.

В силу этого на практике можно было встретить различные подходы к привле­чению к ответственности служащих и лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе, являющихся учредителями юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. В некоторых случаях к ним применялись меры ответственности в связи с нарушениями п. 3 ч. 1 ст. 14 Федерального за­кона № 25-ФЗ и п. 1 ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, в других - им ин­криминировалось нарушение утратившего ныне силу запрета состоять членом органа управления коммерческой организацией (п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ, п. 2 ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-Ф3). Однако послед­ний вариант также срабатывал не всегда - в некоторых случаях суды вставали на сторону уволенных служащих, указывающих, что они не входили в состав органов управления учрежденных ими юридических лиц, а доверяли это делать другим. Кроме того, п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ не учитывал случаи управления некоммерческими организациями лицами, замещающими муниципальные должности на постоянной основе, и муниципальными служа­щими, которые также могут осуществлять предпринимательскую деятельность.

Новая редакция п. 1 ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-Ф3 и п. 3 ч. 1 ст. 14 Фе­дерального закона № 25-ФЗ расширяет сферу действия рассматриваемого запре­та, так как под него теперь подпадает участие в управлении любым хозяйствующим субъектом (за исключением приведенных непосредственно в данной норме Кроме того, как нарушение теперь следует трактовать и учреждение лицом, замещающим муниципальную должность на постоянной основе, или муниципаль­ным служащим любой предпринимательской структуры, даже если он не будет управлять ею непосредственно, а делегирует свои полномочия как учредителя другим лицам.

Поправки в Федеральный закон № 230-ФЗ

Также изменениям в рамках Федерального закона № 431-ФЭ подвергся и Фе­деральный закон от 03.12.2012 № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расхо­дов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - Федеральный закон № 2Э0-ФЗ), который распространяется в т. ч. на лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе и муниципальных служащих. В данный закон было внесено сразу несколько изменений, все они представляются необходимыми, хотя и носят, прежде всего, уточняющий характер.

Так, для начала законодатель спустя два года все-таки определился с тем, кто же именно из государственных и муниципальных служащих и иных работников подпадает под контроль за расходами. В принципе, уже при принятии Федерального закона № 230-Ф3 представлялось очевидным, что это должны быть лица, замеща­ющие должности, связанные с представлением сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также члены их семей. Однако в самом законе это прямо сказано не было. Теперь, наконец, данный вопрос решен однозначно. В частности, применительно к муниципальной службе, Федеральный закон № 230-ФЭ теперь определяет, что он устанавливает контроль за расходами:

- лиц, занимающих муниципальные должности на постоянной основе или долж­ности муниципальной службы, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об иму­ществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных лиц.

Кроме того, была устранена неясность, связанная с исчислением сроков, за которые должны были считаться доходы, полученные подконтрольными ли­цами. Статья 3 Федерального закона № 230-Ф3 ранее устанавливала, что лицо, замещающее (занимающее) одну из указанных должностей, обязано представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несо­вершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три по­следних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках полу­чения средств, за счет которых совершена сделка.

При этом на практике нередко возникал вопрос: имеются ли в виду дохо­ды, полученные за три календарных года, предшествующих году совершения сделки, либо за три года, предшествующих моменту ее совершения? Другими словами, если сделка совершена, например, 15 июня 2014 г., за какой период служащий должен рассчитывать свой доход, чтобы определить - обязан ли он о ней информировать: с 1 января 2011 г. по 31 декабря 2013 г. либо с 16 июня 2011 г. по 15 июня 2014 г.? При этом буквальное толкование нормы закона скорее склоняло ко второму варианту, в то время как системное (с учетом законодатель­ства о контроле за доходами в целом) - к первому.

Теперь данная проблема решена путем введения в закон понятия «отчетного периода». Отчетным периодом считается календарный год, предшествующий году представления сведений (т. е. год, когда была совершена сделка). Расчет же доходов следует производить за три последних года, предшествующих от­четному периоду.

Таким образом, в рассмотренном примере со сделкой, совершенной 15 июня 2014 г., обязанность представления сведений возникнет, если ее сумма превышает доходы служащего и членов его семьи за период с 1 января 2011 г. по 31 декабря 2013 г.

С одной стороны, это выглядит логично, поскольку упрощает сопоставление представленных служащим сведений с его декларациями о доходах. С другой - здесь могут возникнуть и проблемы, ведь крупная сделка может быть совершена и за счет дохода, полученного именно в 2014 г. Но в любом случае у служащего останется возможность пояснить источники своих доходов в рамках ст. 9 Феде­рального закона № 230-Ф3.

Чем чревато попадание в «черный список»?

Положительно оценивая указанные изменения, вместе с тем, следует отме­тить, что они не решают проблем, возникающих при привлечении к ответствен­ности муниципальных служащих, допустивших нарушения антикоррупционного законодательства.

Действительно, невыполнение требований, закона, приведенных выше, вле­чет привлечение муниципальных служащих к ответственности. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ несоблюдение запретов, установ­ленных данным законом (в т. ч. запрета на осуществление предпринимательской деятельности), может повлечь увольнение муниципального служащего с муници­пальной службы. Более того, ч. 5 ст. 15 Федерального закона № 25-ФЗ императивно устанавливает, что непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо не­достоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Казалось бы - последствия для служащего, допустившего нарушения антикор­рупционного законодательства, наступают достаточно серьезные. И уж, во всяком случае, он не сможет продолжить коррупционную деятельность на муниципальной службе. Однако, практика свидетельствует, что отдельные муниципальные слу­жащие в такой ситуации легко обходят эти, на первый взгляд, грозные санкции.

Пример.

Прокуратурой Калининградской области был установлен факт наличия конфликта инте­ресов между первым заместителем главы администрации г. Калининграда Светланой Мухомор и ее супругом Анатолием Мухомор, возглавляющим подконтрольное жене му­ниципальное казенное предприятие «КалининградГорТранс».

Законодательство о противодействии коррупции, действующее на муниципальной служ­бе, требует в такой ситуации безусловного увольнения муниципального служащего по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ. Потребовала этого и прокуратура. Одна­ко, чтобы избежать такого, неприятного для себя развития ситуации, С. Мухомор просто напросто сначала уволилась по собственному желанию, а на следующий день заново устроилась на работу. При этом она вновь заняла должность первого заместителя главы администрации г. Калининграда, правда, уже с другими функциями - не хозяйственными, а представительскими.

Самое интересное, что для данной чиновницы это уже не первая «коррупционная» история и случай ухода от ответственности через увольнение. В 2012 г. она была уличена в том, что ее сын Артем Мухомор поступил на бесплатное отделение местного вуза - Балтийского фе­дерального университета им. Канта по квоте Горсовета Калининграда, дающей возможность получить бесплатное образование без какого-либо конкурса и вступительных экзаменов. Данная ситуация также подпадает под понятие конфликта интересов и была разрешена аналогичным образом: С. Мухомор сначала уволилась по собственному желанию, а затем вновь была принята на прежнюю должность*.

Как видно, в данном примере муниципальной служащей был использован способ обойти санкции антикоррупционного законодательства посредством увольнения по собственному желанию. Однако, здесь нельзя не отметить, что действующее законодательство, собственно говоря, вообще никак не запрещает принимать на службу муниципальных (а также государственных) служащих, уво­ленных за совершение коррупционных проступков! То есть, даже если бы С. Му­хомор была уволена по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ, это ничуть не помешало бы принять ее на следующий день на ту же должность. Наказанием же для нее стала лишь «не красящая ее» запись в трудовой книжке.

В связи с этим нельзя не отметить, что в настоящее время, по данным СМИ, готовится законопроект, согласно которому всех пойманных на коррупции чинов­ников и силовиков занесут в специальный реестр или «черный список». Соглас­но законопроекту, под действие закона подпадут госчиновники любого уровня, муниципальные служащие, работники Генпрокуратуры, Следственного комитета, МВД, Центробанка, военнослужащие и таможенники.

Сделано это будет для того, чтобы уволенный по подозрению в мошенни­честве сотрудник, устраиваясь на новую работу, не смог ввести в заблуждение работодателя. Кроме того, как считают разработчики проекта, существование «черного списка» может остановить априори от коррупционных преступлений и тех работников, которые еще их не совершили, ведь зная о наличии подобногореестра, они будут понимать, что однажды попав туда, больше никогда не смогут найти себе приличную работу и реализовать свой потенциал*.

Из текста данной публикации не ясно: будет ли установлен запрет на прием на службу лиц, внесенных в «черный список», либо он будет иметь исключительно информационный характер. Однако в любом случае обойти его не составит труда для тех служащих, которые, оказавшись под угрозой увольнения за совершение коррупционного правонарушения, вовремя напишут заявление об увольнении по собственному желанию. И запретить им это вряд ли возможно - поскольку та­кой запрет (уволиться по собственному желанию в любой момент) являлся бы очевидным нарушением принципа свободы труда.

Выход здесь видится в закреплении в законодательстве положений, согласно которым служащий, в отношении которого был установлен факт совершения им кор­рупционного правонарушения, не может быть принят вновь на государственную и муниципальную службу в течение определенного срока, независимо от того, по какому основанию он был уволен. Реализовать же это предложение логичней всего через закрепление административной ответственности таких служащих с применением к ним административного наказания в виде дисквалификации.

С.Е.Чаннов, д-р юрид. наук,профессор,  зав. Кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина РАНХиГС

(статья размещена в ж-ле «Практика муниципального управления» №3, 2015г.)