ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.А. КОНОВАЛОВ

Коновалов Валерий Алексеевич, заведующий кафедрой административного и финансового права, доцент Оренбургского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Статья посвящена путям и направлениям совершенствования антикоррупционной деятельности в современной России. Автор поднимает вопросы результативности существующего законодательства, вопросы коррупциогенности правотворчества и правоприменения.

Ключевые слова: коррупция, коррупциогенность, антикоррупционная экспертиза, прокурорский надзор, информационная открытость, коррупционное правонарушение, публичная служба.

Ways of improvement of anti-corruption measures in the system of public service of the Russian Federation

V.A. Konovalov

Konovalov Valery Alekseevich, head of the Department of administrative and financial law, in law, associate Professor of Orenburg Institute (branch) of Moscow state juridical University O.E. Kutafin (MSAL).

Article is devoted to the ways and directions for the improvement of anti-corruption activity in modern Russia. The author will raise questions of performance of the existing legislation, the issues of corruption of law-making and law enforcement.

Key words: corruption, corruption, anti-corruption expertise, public Prosecutor's supervision, transparency, corruption, public service.

Несмотря на существование нормативно-правовой базы и разработку механизмов антикоррупционной деятельности, нельзя говорить о высокой эффективности работы по противодействию коррупции в России на данном этапе. По данным Конституционного Суда РФ за 2012 г., ущерб по коррупционным преступлениям составил 5,632 млрд руб., а имущества арестовано только на 608 тыс. руб. [4, с. 174]; это означает, что громадная сумма расхищенных средств осталась у преступников: система борьбы с коррупцией в современной России далеко не совершенна. Закономерным и актуальным является рассмотрение коррупции в России как системы общественных отношений, уродующей и разлагающей общество.

Успешное осуществление борьбы с коррупцией в современной России предполагает обращение политики государства на интересы общества и личности, что предполагает строгую законность в экономической и политической сфере. Основой деятельности государства должна стать сеть институтов гражданского общества, обеспечивающая равенство граждан в правовом отношении.

Основной проблемой при формировании политики превенции коррупции является отношение к коррупционной деятельности как к высокодоходной и малорискованной, позволяющей легко решать сложные проблемы бюрократического или иного характера. Необходимостью современной России является постоянное повышение риска, стоимости потерь и нестабильности для коррупциогенных должностей: перемены должны начинаться с изменения сознания служащих и общественного мнения, с формирования отношения к коррупции не как к "неизбывному злу", а как к реальному недостатку общественных отношений, который может быть преодолен и существенно уменьшен. По точному замечанию С. Елисеевой, "этическая составляющая этой борьбы находится явно не на первом плане" [2, с. 34], преобладают юридические меры, что связано с общим состоянием общества, в котором резко снижена роль морально-этической оценки и регулирования общественного поведения. Опыт западных стран, эффективно добивающихся низких показателей коррупции, показывает, что борьба с коррупцией должна быть системным и постоянным мероприятием, где наряду с правовым и властным ресурсом весьма важна роль общественного, гражданского контроля.

Первой задачей в этой области является направление, обозначаемое М.В. Шедием как "смена коррупционного менталитета россиян" [5, с. 296]. Для этого необходим комплекс мер, прежде всего направленный на стимулирование понимания в обществе коррупции не как нормы жизни, а как недопустимого и вопиющего явления. Нужно отметить, что в ряде стран, которые трудно добивались собственной государственности (Израиль, Ирландия), этот фактор считается первичным в превенции коррупции. Все акторы общества, от политиков до СМИ и рядовых граждан, должны быть заинтересованы в перемене сложившегося положения. Способами такого целенаправленного воздействия должны стать:

- развитие структур и форм гражданского общества, что ведет к гражданскому самосознанию;

- развитие системы образования и внедрения ценностей гражданского общества, на всех уровнях, от образовательных учреждений до коммерческих организаций и властных структур.

Учитывая разлагающее и парализующее воздействие коррупции на все стороны общественной жизни, целесообразны следующие пути совершенствования нормативно-правовой базы антикоррупционной деятельности.

Сокращение числа отсылочных норм в действующем законодательстве (например, п. 4 ст. 17 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [6] и мн. другие).

Ужесточение системы наказаний за коррупционные правонарушения.

Ускорение принятия федерального закона об основаниях и механизме общественного контроля в Российской Федерации.

Разработка системы централизованного мониторинга коррупции с учетом общественного мнения, сведений Конституционного Суда, МВД и других связанных ведомств.

Разработка понятия коррупционного правонарушения и его дифференцирование.

Закрепление в действующем законодательстве понятий лоббизма, кадрового и служебного протекционизма, служебного мошенничества и фаворитизма как разновидностей коррупционной деятельности.

Разработка подробного механизма поощрения служащих, отличающихся добросовестным выполнением служебных обязанностей.

Обеспечение безопасности и обоснование системы вознаграждения за сведения о коррупции, сообщенные гражданами.

Усиление контроля за ведомственным нормотворчеством.

Всесторонняя работа по антикоррупционной экспертизе новых и существующих нормативно-правовых актов.

Видится обоснованным включение решений Конституционного Суда РФ в перечень правовых основ антикоррупционной работы, установленный ст. 2 Федерального закона "О противодействии коррупции" [7]. Потенциал решений Конституционного Суда способен закрывать пробелы в действующем коррупционном законодательстве и минимизировать коррупционные риски: так, КС занимает последовательную позицию, согласно которой признанный виновным в коррупционных правонарушениях преступник является обладателем незаконно нажитого имущества, которое должно быть конфисковано, в случае если преступник не может доказать обратное [6]. Эта позиция КС может стать прямым основанием для введения в стране института конфискации inrem, соответствующего требованиям ст. 20 Конвенции ООН против коррупции.

Немаловажное место в системе противодействия коррупции занимает система административных запретов в области публичной службы. Являясь наиболее жестким средством правового регулирования отношений в системе публичной службы, административно-правовой запрет отражает заинтересованность государства и общества в соблюдении публично-правовых отношений. Это юридическое образование, оказывающее регулирующее воздействие на общественные отношения, применяется тогда, когда необходима профилактика нежелательного поведения.

Касаясь антикоррупционного потенциала применения административных запретов, необходимо отметить, что, несмотря на достаточно емкий перечень запретов в ст. ст. 16 и 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ", установление ответственности за их нарушение в законе четко не прописано, материальные и процессуальные аспекты в случае несоблюдения запретов не определены.

Одной из серьезных проблем системы административных запретов в отношении публичной службы является нераспространение вышеуказанных запретов на работников органов государственной власти, которые не имеют статуса государственного служащего. Отсутствие официального понятия публичной службы, а также каких-либо кодексов поведения госслужащих ведет к тому, что существующие запреты касаются только части чиновничества, не затрагивая ряда других коррупциогенных должностей.

Более того, и существующий перечень запретов далеко не во всем отвечает актуальным потребностям общества и антикоррупционной политики. Так, ни в одном из нормативно-правовых актов не прописан запрет для служащих и чиновников заключать гражданско-правовые сделки под псевдонимом или через подставных лиц.

Противодействие коррупции, в своем превентивном аспекте, неразрывно связано с информационной открытостью, которую исследователь вопроса О.А. Александрова определяет как "правовой режим информации, содержащейся в информационных системах, предусматривающий обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию" [1, с. 7]. Прозрачность является одним из принципов антикоррупционной политики, согласно Конвенции ООН против коррупции (ст. 5).

Принцип информационной открытости и прозрачности общественных и государственных институтов является важнейшим ориентиром модернизации государственного управления во всем мире. Обеспечение свободного доступа к информации является одним из прав гражданина. Еще в Стратегии развития информационного общества в РФ, утвержденной Президентом 7 февраля 2008 г. N Пр-212 [8], утверждается, что среди приоритетных задач государственной политики современной России - обеспечение доступа граждан к информации о деятельности публичной службы, судебных органов, открытость социально значимой информации и повышение роли интернет-технологий во взаимодействии общества и государства. Новая редакция Государственной программы РФ "Информационное общество (2011 - 2020)" [9] направлена на достижение этих целей.

Открытость государственной политики и деятельности государственной службы обоснована законодательно в Конституции, Федеральных законах - "О противодействии коррупции", "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", "Об обеспечении доступа к информации и деятельности судов в Российской Федерации", "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и др.

Информационная открытость (транспарентность), однако, существуя и постулируясь как принцип, не во всем возможном объеме обоснована в законодательстве. До сих пор, по точному замечанию О.А. Александровой, "несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных федеральных законодательных актах... консолидации усилий со стороны институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции не произошло" [1, с. 8]. Этот факт связан с тем, что возможность, права и обязанности участия гражданского общества в контроле над действиями публичной службы не обеспечены нормативно обоснованными механизмами их реализации. Политика движения к открытому гражданскому обществу в этом плане нуждается в системной разработке и правовом обеспечении.

Так, очевидно, целесообразным было бы принятие нормативного акта или ряда нормативных актов, которые бы установили законодательные основы открытости антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов (в том числе правовой, лингвистической, независимой и общественной экспертизы). С целью воздействия на различные стороны коррупционной деятельности необходимо обеспечивать открытость принятия значимых решений должностными лицами государства.

Одним из важных шагов в сторону информационной открытости публичной службы стало формирование в России "электронного правительства", т.е. интернет-служб, упрощающих бюрократические процедуры обращения граждан к властям и ликвидирующие административные барьеры. Однако функционирование этой системы на данный момент охватывает далеко не все аспекты публичной службы и взаимодействия властей и граждан.

Прокуратура является государственно-правовым институтом, призванным осуществлять антикоррупционную деятельность, в частности, в системе публичной службы Российской Федерации. Автор специального исследования И.А. Калита высказывает мнение о том, что правильно рассматривать прокуратуру "как основного субъекта, обеспечивающего взаимодействие и координацию различных органов государственной власти, а также правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции" [3, с. 5].

Действительно, в антикоррупционный функционал прокуратуры входят надзор за соблюдением антикоррупционного законодательства, контроль за соблюдением требований к поведению и действиям публичного служащего, касающимся вопроса конфликта интересов; соблюдение представления точных сведений о доходах и расходах служащих и членов их семей; надзор за ротацией кадров в органах публичной службы, а также контроль выполнения публичными служащими административных запретов и ограничений; полномочия по реализации способов административного принуждения, а также по реализации антикоррупционной экспертизы нормативных актов.

Однако, несмотря на столь широкий функционал, нельзя говорить о том, что потенциал данных полномочий в полной мере реализован. Отсутствует необходимый комплекс методических рекомендаций и организационных путей применения законодательства; также не организовано наделение прокуратуры необходимыми полномочиями организационного характера.

Несмотря на то, что контроль за расходами публичных служащих и членов их семей, согласно действующему законодательству, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами, процедура реализации положений закона на данный момент настолько сложна, что требует разработки методических рекомендаций; также необходим контроль за тем, чтобы прокурору под угрозой административной ответственности не препятствовали в осуществлении этой задачи.

В целях повышения деятельного потенциала органов прокуратуры представляется важным внести поправки в Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" [10], направленные на выделение специального раздела (главы) по тематике прокурорского надзора за исполнением антикоррупционного законодательства, где были бы точно определены соответствующие полномочия прокурора. Также целесообразным видится предложение И.А. Калиты о создании специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением антикоррупционного законодательства [3, с. 7].

Также в данный момент нуждается в дополнении по линии прокуратуры Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" [11]: было бы желательно закрепление в законе положения о том, что заключение по результатам экспертизы и ответ на нее должны направляться в прокуратуру в обязательном порядке.

Видится желательным закрепление в Указе Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" [12] положения о том, что комиссия по данному вопросу должна включать прокурора, что активизирует работу комиссии и повысит уровень ее ответственности.

В целом задача упорядочения работы антикоррупционной направленности в стране и приведения ее к состоянию работающего механизма не может быть решена без упорядочения взаимодействия на этом правовом поле таких органов, как МВД РФ, ФСБ РФ, ФНС РФ, ФТС РФ и Прокуратура. Их взаимодействие по вопросам соблюдения антикоррупционного законодательства, контроля за доходами, расходами и имуществом публичных служащих нуждается в законодательном упорядочении (приказом или указом).

Таким образом, пути совершенствования механизма антикоррупционной работы в Российской Федерации связаны со следующими важнейшими направлениями:

- уточнение понятия коррупции в ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции";

- применение организационных и общественных мер борьбы с коррупцией;

- обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов публичной службы, то есть всей властной вертикали;

- уточнение правовых методов регулирования коррупционного поведения (в частности, реакция на нарушение административных запретов);

- усиление роли прокурорского надзора за исполнением антикоррупционного законодательства и внесение соответствующих поправок в законодательные акты.